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城鎮燃氣的市場化改革路徑選擇
時間:2019-01-18 08:21:00  瀏覽:0次  來源: 南方能源觀察  作者:
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2018年氣荒不再,以及2019年天然氣需求面臨增速快速下降的可能,向改革要效益被重新提上議事日程。按照“2017年基本放開、2020年基本完善”的改革目標,城鎮管道天然氣價格改革明顯滯后。特許經營制度造成的“終端渠道單一、管道企業一家獨大”的格局并未明顯改變,非居民供氣還是執行政府指導價,放開終端價格自然無從談起。

特許經營權競標與政府管制、公共企業并列為自然壟斷治理的三種方式。特許經營權競標理論起源于1968年的美國,采取的形式是,通過競拍讓多家企業競爭某業務領域的獨家經營權,在滿足產品和服務質量保障的前提下,由報價最低的企業獲得特許經營權。這種方式的優點在于,通過投標競爭消除了政府管制難以解決的企業對信息的壟斷。通過事前的充分競爭決定價格,可以讓最有效率的企業脫穎而出。在這個過程中,政府充當的角色是拍賣者而不是管制者。政府管制需要充分信息,公共企業則可能存在效率低下以及預算軟約束的問題。相比之下,特許經營權競標是更有效率的一種。因此,這種方式從上世紀八九十年代起流行于歐美各國。

中國的管道燃氣特許經營制度能看到上述三種壟斷治理方式的影子。首先,特許經營權主要是通過投標的方式獲取。但一般是綜合評標法,而不是價低者得,其結果是最有效率的企業不一定勝出;其次,不以價格作為遴選標準,無法完全發揮事前競爭的優勢,政府還需要像價格管制一樣獲取企業經營的充分信息;第三,不少管道燃氣項目有當地國有企業參股甚至控股,無法完全擺脫公共企業的低效率和預算軟約束問題。

這種“融合”改造契合了當時的主客觀因素。客觀上講,當時城鎮燃氣管道設施明顯不足、虧損嚴重,未來發展的不確定因素較大。照搬國外的特許經營權競標的方式,容易招致道德風險問題。主觀上考慮,居民天然氣價格倒掛嚴重,還存在終端交叉補貼等問題,無法像歐美國家那樣實行順價銷售。特許經營制度的初衷是通過引進社會資本提升運營能力,并解決政府財政負擔。為了解決居民供氣政策性負擔以及提升項目吸引力,特許經營權采取了管道輸配和終端供氣捆綁經營的方式,以非居民供氣補貼居民供氣,以市場保護換取政策性負擔。哪怕是工商業等完全市場化的用戶,只要是提供管道輸送服務,只能由管道燃氣企業獨家供氣。

這種方式帶來的問題顯而易見:一是壟斷高價,政府監管壓力日趨加大;二是無法提升產品效率,氣價居高不下成為發展瓶頸。特許經營制度實施伊始天然氣消費規模小,用戶以居民、中小工商業為主,問題不明顯。但隨著消費量快速增長以及非居民用戶占比的急速提升,通過競爭提升產品效率成為越來越緊迫的問題。因此,政策改革的基本目標就是,以競爭發現市場價格并提升產品效率。按照十八大以來的國家政策要求,促進市場主體多元化、豐富市場渠道、構建有效競爭的市場結構是關鍵。這就要求,首先釋放特許經營業務范圍以外市場的空間,直接增加市場主體并豐富渠道,建立市場價格;其次,以競爭倒逼管道改革,優化市場結構,促進產品效率并發現市場合理價格。因此,提出以下建議:

第一,真正落實“宜罐則罐”,促進主體和渠道多元化。LNG點供不但給了用戶第二選擇,而且可以建立市場價格,倒逼管道改革。點供與管道一樣,是天然氣供應的一種重要渠道,國家也明確要求“宜管則管,宜罐則罐”。但不少地方設置了隱形的準入門檻,根本原因是點供“侵犯”了管道的經濟利益。點供雖已形成一定規模,但手續完備的寥寥無幾,面臨巨大的合規風險,影響了項目可持續發展的能力。現在迫切的是真正降低點供的政策門檻,尤其是在燃氣規劃、土地供應、手續辦理等方面給予支持。除此之外,點供的氣源和運營成本還較高,需要新業態的配合方能提高產品的競爭力。

第二,發展終端新業態,提升市場競爭的有效性。近幾年天然氣終端新業態不斷涌現,其中集中供熱和分布式能源是新的增長點。這兩種屬于天然氣價值鏈的延伸,不但給了新進入者搶占市場的機會,而且也以各自業務特許經營的形式,構建了產品競爭的“護城河”。與點供一樣,終端新業務難以“單槍匹馬”挑戰管輸氣,但是一旦形成“點供+終端新業態”的業務組合,那么就可以完全擺脫對管輸氣的依賴,產品的獨立性和競爭力就可以發揮出來。

第三,開放城鎮管網代輸功能,實現大用戶管道直供。大用戶是終端競爭的重點,不但點供覬覦,“三桶油”也是垂涎已久,但中間隔著管道燃氣企業。管道直供就是城鎮管網提供代輸服務,用戶直接向上游天然氣供應商購買天然氣。以福建為例,迄今為止三個直供用戶的共同點:一是用氣量較大;二是企業規模大,對當地的財政、就業和GDP貢獻比較明顯。前者是獲得直供的前提,依靠后者才可能獲得政府的政策協調。即使如此,直供的突破還是經歷了重重困難。因此,直供不僅要寄希望于政策的轉向,更需要市場競爭倒逼管道優先在業務模式上的創新。只有形成代輸是次優選擇的競爭態勢,直供市場才會形成燎原之勢。

第四,修建直供管道,樹立管輸費市場標桿價。除了利用現有城鎮燃氣管網之外,還有一些大用戶未在管道覆蓋范圍內,或者因為現有管道富余能力不足而無法供氣,這時候考慮由第三方或第三方與管道燃氣企業聯合修建直供管道。這種方式不但可以促進管道燃氣企業敷設管道的積極性,而且可以樹立管輸費市場標桿價格,降低政府的監管壓力。與代輸相比,管道燃氣企業不但讓出了氣源銷售權,也讓出了管道的部分控制權,這種模式改革力度更大。是否可行,取決于外部的競爭壓力和與管道燃氣企業的利益交換。安徽就在政策上明確“鼓勵氣源企業、省內天然氣管網經營企業和各地城市天然氣經營企業與用氣量較大的新增天然氣用戶,采取共同出資等方式,對本地新增用氣大戶直接供氣”。

雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。特許經營制度施行了15年,城鎮管網改革的目標從增強效果轉向提升效率,發展的手段更多依靠的是競爭,而不是監管。唯有多措并舉,破除改革利益藩籬,才能真正實現向競爭要效率。

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